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在建項目後續融資政策落地,有助於緩釋平台再融資風險

[轉載:中國經濟導報]

國務院43號文(關於加強地方政府性債務管理的意見》)下發以來,地方債務甄別和發行地方債券置換存量債務工作有序進行。盡管地方直接債務風險得到舒緩,但平台面臨債務和轉型雙重壓力,短期流動性堪憂,而再融資政策充滿不確定性,市場尚未形成對債務甄別後的平台改革轉型的清晰判斷。
中誠信國際認為,地方債務甄別在政府和平台之間只是份額變化和責任劃分,預計債務甄別後,大量的上報數將會重新歸類為地方的二三類債務(即地方負有擔保責任和一定救助義務的債務),平台的債務負擔或將進一步加重,同時到期壓力也將陡增。根據中誠信國際對1100多家發債城投企業的財務數據分析,近年來,平台借新還舊比重維持高位,2011~2013年的借新還舊率分別為69.85%、61.19%和68.80%。而受自身盈利不足和政府回款制約,平台企業整體可償債現金流有限,面臨債務和轉型雙重壓力,短期流動性堪憂。“借新還舊”或是迫不得已的最優選擇。
另外,省級政府發債額度規模有限、進度遲緩、償債安排不確定等因素影響,還難以在短期內對現有存量到期債務形成較大的替代。此外,在建項目以及新建項目的融資問題也亟待解決。地方新的融資工具比如項目收益債、PPP項目公司融資等還處於起步階段,難以在短期內發揮作用,目前大規模推廣的可能性不大。
受剛性支出、民生性支出增長和地方財力下滑雙重擠壓,地方財政預算內可支配的償債資金有限,同時,以往積累的對平台的應付款項數額較大,資金結算存在遲滯,這也加大了平台的債務壓力和負擔
上述因素決定了平台後續融資,特別是在建項目的後續融資問題不容小視,若處理不當容易誘發潛在的信用風險。近日,國辦發〔2015〕40號文(《關於妥善解決地方政府融資平台公司在建項目後續融資問題的意見》)的出台,說明監管層已充分知曉43號文下發以來地方債甄別之下融資平台過渡期潛在的信用風險,顯示平台後續再融資政策正式落地。中誠信國際認為,國辦發〔2015〕40號文將確保地方在建項目存量和增量融資需求得到滿足,有助於緩釋平台後續的再融資風險,但並非放開平台按原有模式繼續融資,該意見旨在確保在建項目的後續融資,以降低存量債務風險,對於地方建立新的融資機制和穩增長具有正面影響。
國辦發〔2015〕40號文對於在建項目的存量融資需求,要求“地方各級政府和銀行業金融機構要按照總量控制、區別對待的原則,支持融資平台公司在建項目的存量融資需求,確保在建項目有序推進”。對於在2014年底前已簽訂合同並已放款,但合同尚未到期的,繼續按照合同約定發放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對於在2014年底前已簽訂合同,且合同到期的,項目自身運營收入不足以還本付息的,通過協商,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補充合格有效抵質押品。這表明,對於存量融資需求,滿足一定條件下銀行需給予合理的“借新還舊”。
上述針對在建項目存量債務及增量融資需求的各項舉措表明:此前相關政策收緊導致的融資平台公司融資困難的問題已無法回避,必須出台明確政策予以指引,確保43號文“牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線”的原則得到貫徹。中誠信國際認為,對於在建項目存量債務的處理,銀行只需保持不對融資平台公司“斷糧”即可,執行難度相對較低,而對於通過政府債券解決增量融資需求的部分,盡管利用國庫庫款作為資金周轉為首次提出,但對於能否充分應對政府債券發行與實際資金需求的時間錯配問題仍待進一步觀察,如發債政策得以松動將有助於解決融資平台流動性問題。
此外,經濟在轉型逐步推進的過程中,短期內難以擺脫對固定資產投資的依賴,此次通知的出台一定程度上表明中央在面臨不斷增大的經濟增長壓力下,對融資平台公司因資金問題導致的在建項目投資放緩甚至停滯的容忍程度有所下降,可以預期若經濟增長依然面臨壓力,同時融資平台公司在建項目投資依然受融資問題掣肘,政策有進一步松動的可能。中誠信國際認為,此通知重點針對銀行貸款與國庫庫款,未來融資途徑的放松應轉向債券市場。
43號文下發之後,平台再融資的政策充滿著不確定性,城投債一度被追捧,發行利率一度走低,之後國家發展改革委和交易商協會相繼收緊政策,中證登質押新規以及兩支城投債政府明確不兜底等幾個“黑天鵝”事件,打破了市場對城投債全兜底的剛性兌付預期。2015年1月5日各地第一次上報地方債數據之後,利率逐步回調,在交易商協會發行條件有所放松的情況下,發行成本趨於穩定。
近期,財政部先後就地方一般債券和專項債券的發行和管理等相關事宜做出了詳細安排。萬億元置換債券額度也將為地方債務紓困。2015年4月,國家發展改革委下發《戰略性新興產業專項債券發行指引》等4個指引文件,鼓勵城投企業發行養老、城市停車場和城市地下綜合管廊領域的專項債券。國家發展改革委近日下發《項目收益債券試點管理辦法》(試行)至各地方發展改革委試行。顯然,監管層針對存量債務的償還以及增量融資需求已做了一定的安排。中誠信國際認為,平台在建項目存量和增量資金需求較大,除銀行貸款等渠道,仍需要通過發債解決後續的資金需求,預計平台後續的發債政策將有所放松。
(作者系中誠信國際信用評級有限公司政府與公共融資評級部分析師)


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